壹策略推动城市低效土地再开发

近日召开的中央政治局会议在部署下半年经济工作时提出，要落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。要完成好这一任务壹策略，推动城市低效土地再开发十分紧迫、非常必要。

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

一方面壹策略，过去几十年，我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1949年的11%提高至2024年的67%。按照国际经验，城镇化率在30%至70%是城镇化快速发展区间，随着我国城镇化率的提高，增速逐步放缓成为必然。

另一方面，土地作为重要的要素资源，为我国经济快速发展奠定了基础。总的来看，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体适应。不可否认，城市“摊大饼”式的快速扩张难以为继，必须从增量依赖向存量挖潜转变。2021年公布的第三次国土调查结果显示，全国建设用地总量为6.13亿亩，较10年前第二次国土调查时增加了1.28亿亩，其中城镇用地总规模达到1.55亿亩。一些地方存在大量低效土地，盘活利用潜力较大。例如，一些城市的城中村和老旧厂区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。有的城中村人居环境差，基础设施和公共服务设施不足，有的产业用地容积率较低，投入和产出水平不高。

在这种情况下，推动城市低效土地再开发成为当务之急。推动这项工作，相关政策措施陆续出台。2023年，自然资源部在北京市等40多个城市开展低效用地再开发试点。2024年11月，自然资源部明确因低效用地再开发需要收回的土地，可以纳入地方政府专项债收回收购范围。今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》也对此提出明确要求。同月，自然资源部低效用地再开发试点范围扩大，同时发布低效用地再开发试点第二批典型案例。

下一步，要继续优化城市工商业土地利用，允许按新规划用途自行改造或联合改造，在符合国土空间规划的前提下，支持工商业原土地使用权人按照规划用途实施低效用地再开发。支持低效商业服务用地转型。鼓励低效工业用地盘活，鼓励探索低效工业用地市场化回购和退出路径。有序推动集体低效用地整治入市。

同时，推动土地混合开发利用和用途合理转换。在符合国土空间规划前提下，推动工业、物流仓储和研发用地转换，以及商业服务用地内部细分地类转换。

与增量用地相比，城市低效土地再开发更为复杂和个性化，成本也更高。为此，要支持各地因地制宜创新探索壹策略，还要防止隐形变异，不能出现在工业、商业用地上建别墅、私家庄园等现象。（金观平）

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